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山西晋中:市县统筹 上下联动 有效破解“县小人熟”监督难题
发布日期: 2018-12-20    来源: 中央纪委国家监委网站    作者:    阅读:

  2016年5月以来,按照中央要求和山西省委部署,晋中市稳步推进市县巡察工作。但随着巡察工作的深入推进,县级巡察中“县小人熟”“人情干扰”成为巡察监督亟待破解的难题。为此,晋中市委、市纪委监委坚持问题导向,积极探索构建市县上下一体统筹、一体联动的巡察监督新模式,有效破解巡察监督“熟人社会”难题,将巡察利剑直插基层,切实打通全面从严治党“最后一公里”。

  一、问题:“县小人熟”成为巡察发展“瓶颈”

  巡察作为巡视向基层延伸和拓展的有效手段,自探索开展工作以来,党中央就一直要求建构巡视巡察一体化工作格局。习近平总书记多次强调,统筹推进市县巡察,建立巡视巡察上下联动的监督网。党的十九大明确提出,建立巡视巡察上下联动的监督网,以此作为健全党和国家监督体系的一项重要任务。中央印发的《关于市县党委建立巡察制度的意见》明确指出,要加强工作创新,坚持市县统筹和自主巡察相结合,使巡察工作形式更加灵活、方法更加多样、成效更加明显。《中央巡视工作规划(2018—2022年)》把建立巡视巡察上下联动的监督网作为五项重点工作任务之一,明确提出要建立上下联动的工作机制,探索“提级巡察”“交叉巡察”等方式,推动巡察工作向村(居)和基层站(所)党组织延伸。开展市县统筹巡察,推动建立上下联动的监督网,可以说是方向已定、要求已明,如何抓好落实,成为我们必须答好的答卷。

  但随着市县巡察的不断深入,受制于地域限制,巡察组和被巡察对象关系千丝万缕,同学、老乡、领导、亲戚等错综复杂的人际关系,导致巡察的震慑作用明显减弱。主要表现为“不好干”“不想干”“不敢干”“不会干”四种情形。一是“不好干”。巡察中,有的自恃人熟,配合巡察工作不够积极主动,提供资料不齐全、不及时。同时,干部群众对巡察工作和巡察队伍信任度不高,不愿甚至不敢主动反映情况或提供线索。二是“不想干”。受熟人社会各种关系网的干扰、阻挠,部分巡察组人员有“大家低头不见抬头见”的思想,不愿意“得罪人”,得过且过,不愿被抽调参加巡察工作,不去认真发现问题。三是“不敢干”。有的巡察干部顾虑重,怕影响亲情友情关系,甚至怕“穿小鞋”或事后受到打击报复,畏首畏尾,不敢动真碰硬。四是“不会干”。基层选拔干部面窄,符合巡察要求的干部人选有限,导致巡察组干部素质参差不齐,对巡察工作认识不到位、工作不熟悉,容易胡子眉毛一把抓,巡察重点不突出,巡察质效不高。这些问题若不认真解决,长此下去,广大干部群众对全面从严治党的认同感也会大打折扣。

  二、破题:“市县统筹”解决巡察推进“难题”

  如何破解“县小人熟”“人情干扰”,成为推进市县巡察工作的突出“难题”。晋中市委、市纪委监委在前期深入调研的基础上,按照山西省委巡视工作领导小组和省委巡视办的有关精神要求,结合基层实际,主动破题,积极探索“县力量、市统筹”模式,以“四个统筹”为内容,全力推进市县巡察统筹工作。目前,全市11个县(区、市)全部以市县统筹的方式开展巡察,市县巡察统筹工作得到山西省委和省纪委监委、省委巡视办的充分肯定。

  (一)统筹任务,压实主体责任

  晋中市始终将巡察工作作为落实主体责任的重要抓手,在探索实践市县巡察统筹时,明确市县两级党委分别承担各自巡察工作主体责任。市委和市委巡察工作领导小组专门召开推进会,明确要求开展巡察的责任主体不变,县级巡察组由市委巡察办统一建组,由开展巡察的各县(区、市)党委授权并派出,承担巡察任务,接受开展巡察的县级巡察工作领导小组管理和监督,对其负责并报告工作。及时分析研判推进市县巡察统筹工作的重点、难点,结合县级被巡察对象经济、社会、文化、地域等特点,对照政治巡察要求,及时将全面从严治党要求实化、细化,梳理出县级巡察关注重点“100个是否”,列明指导性清单。如在“党的领导方面”列出27个是否,重点检查“是否按要求组织学习讨论、研究落实中央、省委和市委重要部署,有无相应记录”;“是否存在主动为改革发展大局服务不够,部分工作推进缓慢,重要工作一再拖延的问题”;“是否存在对涉农项目资金不过问、不督促,执行惠民惠农政策上打折扣、搞变通,挤占、挪用、骗取专项资金的问题”,等等。突出脱贫攻坚这个重点,着力发现“雁过拔毛”“小官大贪”“乡匪村霸”等群众身边的“微腐败”,以及懒政怠政不作为、违反政策乱作为、谋取私利妄作为、滥用职权胡作为等脱离群众影响干群关系的突出问题,力求找准县级政治生态潜在“风险点”,切实提高县级巡察发现问题的针对性和精准度。市委巡察办制定出台了晋中市《关于推进市县巡察统筹工作的实施方案》,明确在“巡察主体责任不变”的前提下,在全市分步推进、全面实施市县统筹巡察。建议县级党委在选取巡察对象上,与市级基本保持一致,注重对同一领域、同一系统、同一行业同步开展监督,上下纵贯、同时发力,形成叠加效应,扩大震慑效果,推动系统性、区域性问题的及时发现和解决;对参加巡察统筹的县级人员和巡察组组长由市级直接组织专题培训,切实提高巡察人员思想认识和工作水平,为市县统筹巡察引路;实行市县巡察统筹工作主任包县制度,跟踪了解市县巡察统筹工作开展及巡察人员纪律、作风、能力等情况,统筹协调解决实际推进中存在的突出问题,充分发挥巡察办统筹协调指导作用,有力推进了市县巡察统筹工作。

  市委以上率下,为各县(区、市)党委树立了标杆,提供了遵循。各县(区、市)党委认真落实市委要求,主动将责任扛在肩上,把工作抓在手上,认真谋划部署,扎实推进市县统筹工作稳步开展。如某区开展统筹巡察时,党委书记亲自审定巡察工作实施方案,认真审定被巡察对象,亲自动员部署,亲自指导推动,协调解决具体问题和实际困难;巡察工作领导小组定期按要求听取巡察工作情况汇报,不定期对全体巡察组成员进行集体约谈,着力加强巡察干部的监督管理,进一步严明工作纪律和保密规定;巡察办经常深入巡察组驻地与巡察组人员沟通思想、掌握进度,并派办公室人员参加巡察组工作,办组联动,既推动工作,又及时解决外地巡察人员生活中的实际困难,保证了巡察统筹工作顺利开展。

  (二)统筹力量,强化组织保障

  晋中市始终把统筹巡察人员选用、培养、管理作为工作的重中之重。要求各县(区、市)党委按照《中共晋中市委巡察组人员产生及管理办法》有关规定,对县级巡察组组长库、巡察工作人员库和巡察专业人员库(简称“三库”)的入库人员进行优化,把紧入口、严格标准,形成县级巡察人员“三库”。市委巡察办根据各县统一报送的县级“三库”人员,形成市级巡察人员大“三库”,为市县巡察统筹夯实组织基础。

  一是在人员选用上力求“双稳定”。各县(区、市)党委组建县级巡察“三库”时,按每人每年外出巡察原则上不超两轮来选配,即要求挑选巡察组长不少于9名,巡察工作人员库和巡察专业人员库入库人员不少于30名,“三库”人员总数稳定在40人左右。这样做既保证了素质较高的被抽调人员相对稳定,避免抽调人员多变带来的人手新、不熟练、上手慢导致巡察质量不高的问题;又相对减少高素质巡察人员长期抽调在外,给工作和生活带来的不便。通过几轮巡察磨合培养,更便于形成相对固定的市县统筹巡察组组合,实现巡察队伍素质、人员的“双稳定”。目前,县级巡察“三库”中各类人员合理入库,有纪检监察、组织人事、财务审计、政法工作经验的240人,占49.2%,为市县巡察统筹顺利开展打下了坚实基础(详见图1)。

图1

  二是在人员培养上突出“三个注重”。即注重党建引领,坚决落实“把支部建在组上”的要求,以组定期交流讨论,强化日常学习提升。注重进驻前的集中培训,统一全市巡察人员认识,提升巡察组成员的政治理论水平和业务工作能力。注重建立健全组务会制度,对巡察组重要工作部署,拟深入了解的问题线索、拟向领导小组报告的重大事项等内容共同研究讨论,既集思广益,解决工作中的实际问题,又相互学习,实现巡察人员素质共同提高的目的。

  三是在人员管理上实行“两双”机制。即实行“双重管理”和“双向测评”工作机制。对抽调参加市县统筹巡察人员平时以工作关系地巡察办管理为主,进驻巡察期间以入驻开展巡察县巡察办管理为主,实行“双重管理”。在每轮巡察结束时,由开展巡察的县级巡察工作领导小组、巡察办和被巡察党组织,从发现问题的质量、工作能力、纪律作风等三个方面,对巡察组工作开展情况,进行综合测评;巡察组对开展巡察的县级党委、巡察工作领导小组和巡察办领导组织实施巡察工作,进行综合测评,实行“双向测评”。同时,强化巡察组内部考核,从德、能、勤、绩、廉五个方面在成员之间进行互评。通过“双重管理”,加强对抽调参加巡察人员的全程监管;通过“双向测评”,全面掌握县级巡察“三库”人员整体素质情况以及派出或开展巡察党组织领导支持巡察工作情况,测评结果及时向市委巡察工作领导小组汇报。被评定为优秀的由市委巡察办按照干部管理权限转市、县(区、市)委组织部,供组织部门作参考;被评为不称职的及时予以劝返,并向本人所在单位党组织反馈本人工作情况,充分发挥巡察“熔炉作用”。

出台的相关规定

  (三)统筹流程,确保规范有序

  市县巡察统筹是一种工作创新,没有现成路子可以走。晋中市在山西省委巡视办《实施意见》基础上,结合《中共晋中市委市县巡察工作流程(试行)》相关规定,从巡察准备、巡察了解、巡察报告、巡察反馈、巡察移交、巡察整改六个环节进行细化,形成了一整套可操作、真管用的工作规程,为市县巡察统筹顺利推进绘出了“施工图”。明确巡察组一般由6人组成,除副组长和一名专职巡察干部从本地产生外,组长、联络员和其他成员全部从异地产生。其中组长由市委巡察工作领导小组按照市县统筹相关规定,从市县两级组长库中确定,由开展巡察的党委授权开展巡察;副组长由开展巡察的县(区、市)巡察专员担任;1名巡察工作人员和2名巡察专业人员,由市委巡察办根据工作需要从全市市县统筹巡察工作人员库和专业人员库中挑选。巡察组接受开展巡察县领导小组领导并对其负责。

  在巡察准备阶段,市委巡察办按照各县(区、市)报送拟开展的本轮巡察计划,结合被巡察单位实际,在全市所有入库人员中,根据工作需要,实行任职、地域和公务“三个回避”,提出抽调人员建议名单,经市委巡察工作领导小组审定后,书面发函告知拟抽调人员所在的县级巡察工作领导小组;县级巡察工作领导小组按照市委巡察办建议名单确定抽调人员之后,正式回复市委巡察办;市委巡察办及时将正式确定的人员名单反馈给开展巡察的县(区、市)党委巡察办,并要求其做好对接,由抽调人员所在地县级巡察办提前通知被抽调人员所在单位及本人,要求其按时参加巡察(详见图2)。

图2

  在巡察了解阶段,明确巡察组工作权限、工作方式,不因巡察人员由市级统筹而改变。巡察组必须严格执行请示报告制度,依纪依规开展巡察。原则上巡察组每半月应向开展巡察的县级领导小组汇报一次工作进展情况(详见图3)。

 

图3

  在巡察报告阶段,市委巡察办以县级巡察相关事项报备制度落实为抓手,强化过程管理,明确要求各县(区、市)将巡察发现的重点事和领导干部重要问题线索、党委常委会听取巡察工作汇报材料和党委书记讲话等,及时报送市委巡察办备案,通过对报备事项的抽查监督,强化对统筹全过程的监督指导(详见图4)。

 

图4

  巡察结束后,巡察反馈、移交、整改工作由开展巡察县巡察工作领导小组组织落实,巡察反馈、整改实行向当地党委及上级党委巡察办双报告。此外,为解决参加统筹巡察人员食宿费用、后勤保障,市委巡察办与市财政、审计部门协调,依据省委巡视工作相关规定,结合晋中实际,制定了晋中市县巡察统筹期间巡察组人员食宿费用管理办法,最大程度解决巡察人员后顾之忧,确保参加巡察人员能够心无旁骛搞好巡察。

  (四)统筹整改,强化巡察实效

  为确保市县巡察统筹取得实效,晋中市完善市县巡察统筹报告报备制度,明确要求巡察报告“一稿两用”,既向县(区、市)委书记专题会议汇报,也向市委巡察工作领导小组书面报告;同时县级巡察工作开展情况,每年年底要以党委名义向市委巡察工作领导小组作出书面汇报。特别是为推动各县(区、市)抓好整改,做实巡察“后半篇文章”,晋中市探索建立了“清单式明责、台账化管理、关键点督办、倒逼式追责”巡察整改模式,真正实现县级履责和市级监督相结合,避免问题处置畸轻畸重,推动共性问题及时整改、问题线索及时处置,切实把整改落实落细,强化巡察实效。

  “清单式明责”就是要求县级被巡察党组织按照省委和市委要求,在接到巡察反馈后7个工作日内建立问题清单、责任清单和任务清单,将自身存在问题列实列细,为巡察整改制定好“路径图”“责任状”和“时间表”。清单要同时报党委巡察办。

  “台账化管理”就是对巡察发现的共性问题清单和巡察移交的领导干部问题线索,县级巡察机构要逐一编号,建立台账,严格对账销号,实现精细化整改。

  “关键点督办”就是对照“三个清单”和问题线索台账,找准节点、明确时间跟踪督办,每个月定期向县级巡察工作领导小组汇报巡察整改进度,不断加大巡察整改督查力度,确保整改件件有着落、事事有回音。

  “倒逼式追责”就是对照责任清单,县级巡察工作领导小组要通过不落实的事,问责不落实的人,特别是加大对被巡察党组织班子成员尤其是主要负责人的问责力度,用问责压紧压实巡察整改责任,真正破解整改积极性不高、责任感不强的问题。

  三、效果:“上下联动”彰显巡察利剑“锋芒”

  2017年12月以来,通过探索“县力量、市统筹”的市县巡察统筹新模式,晋中市县两级巡察“上下联动”,工作上一体推进、制度上一体规范、队伍上一体建设、成果上一体运用的市县统筹“一体化”巡察格局正在形成,工作成效初步显现。

  (一)“县小人熟”难题有效破解

  由于人员大多来自外县,思想顾虑少,巡察组主动工作,动真碰硬、敢于担当,问题直指一把手,开局良好。如某县巡察组在听取某县直单位党组织汇报时,发现该单位党组汇报内容空洞,对本单位存在问题避重就轻。巡察组当即叫停,并先后两次对汇报材料进行修改。在巡察组长“坚持汇报不过关不进入下一阶段”的要求下,该单位党组书记先后经过三次修改汇报,最终查找出“三大方面”12项突出问题,被巡察党组织尤其是一把手感受到了巡察的压力和威力,收到了良好效果。

  (二)巡察质量明显提升

  市县统筹破除了人情干扰,巡察组敢于向被巡察党组织亮剑,不再对问题遮掩回避,巡察质量明显提升。某区已开展的一轮统筹巡察中,共收到举报电话、信件115件次,是上轮巡察的7.2倍,群众参与巡察的积极性以及对巡察组的信任度明显提升;巡察发现的党的领导弱化、党的建设缺失、全面从严治党不力等问题212个,较上轮提高了114%,呈现出范围广、分项细、有深度的特点,巡察发现问题的质量明显提升;移交纪委监委、组织部门分类处置问题线索55个,较上轮增长89.7%;其中涉及32人,较上轮增长68.4%;制定整改措施152余条,建立完善制度62项,巡察整改质量明显提升(详见图5)。

图5

  (三)巡察队伍得到充分锻炼

  市县统筹后,所有参加巡察人员由市委巡察办在全市“三库”中统一抽调,打散、揉碎、重组,队伍的整体结构更加优化,专业搭配更加合理,内部管理更加规范,成员能动性得到充分发挥。一是标杆意识明显增强。市县统筹以后,通过系统培训学习,巡察人员政治站位明显提升,发现问题更加聚焦政治监督这个主责主业;同时每名巡察组成员除代表个人或单位外,还肩负着县级荣誉,干不好,怕别人瞧不起,回去不好交账,多展现优点、弥补缺点,工作责任心明显增强。二是能力素质明显增强。被抽调人员来自不同县、不同行业,知识结构、经验阅历、技能专长虽各有不同,但相对素质较高,是各个方面的专家,互补性强。通过几个月的巡察,大家相互交流磨合,共同学习提高,“1+1>2”的效果明显。三是工作创新明显增强。巡察组同在一起生活工作几个月,没有家庭负担和杂事干扰,都是围绕巡察工作,巡察成员交流话题相对集中,时间相对充裕,思想碰撞容易激发灵感,工作推陈出新多,成效明显。

  (四)市县实现上下联动

  统筹前,各县(区、市)巡察工作进度不一;统筹后,由市级统一派组,各县(区、市)党委从市级层面考虑巡察,巡察工作整体推进力度明显增强。领导小组听取阶段性汇报和巡察报告,以及书记专题会听取汇报巡察情况汇报时间间隔缩短。同时,实行“双报告”制度,基层党委“交账意识”、履行主体责任的自觉性明显增强;整改落实成为刚性要求,传导了压力,巡察工作实效明显增强。

  通过一系列有力举措,晋中市县统筹、上下联动巡察格局初步形成,“县小人熟”“人情干扰”等制约“瓶颈”问题得到有效破解,巡察利剑“锋芒”进一步彰显。下一步将不忘初心、牢记使命,进一步提高政治站位和政治觉悟,着眼“两个维护”和“六个围绕”,坚持用“市县统筹”撬动巡察“杠杆”,着力推动市县巡察纵深发展。

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